学术月刊

20世纪80、90年代以来的西方政府体制改革是在“管理主义”和“公共选择理论”倡导下进行的，无论称其为“新公共管理运动”（NPM）或是“重塑政府运动”，其主旨都是为了形成更好的政府、市场、社会互动关系，建立更具品质和效率的公共产品及服务的复合生产机制。“回应性政府”的改革需求正是诞生于这一过程之中。新公共管理理论强调，“回应性问题是任何现代公共组织理论的核心”，公共组织甚至“还有责任去帮助公众了解自己的需求”。^①在这一理念的指引下，政府改革体现出鲜明的“服务”追求和“效率”取向，即将行政相对人视作“顾客”（clients），实行“顾客导向”（consumer-oriented），推行“公民宪章”（The Citizen’ s Charter），提高针对公民诉求的回应性。^②

中国政务热线建设始于20世纪80年代。政务服务热线本质上是政府科层体制面向社会的技术化触角，是在政府和公民之间形成的一种更加便捷、直接、非接触的信息交互机制。地方政府及其组成部门利用政务热线这一电信平台“拓展诉求表达渠道，丰富问题和需求的发现机制，以此推动政府部门解决问题和提升政务服务水平”。^⑤但是，早期的政务热线更加类似于政府部门各自设立的对外“办公电话”，存在线路设置部门化、处置流程碎片化、回应机制软性化等问题。在上述背景下，建设整合性的政务服务热线平台，为公众提供“一站式”服务，成为各地政府创新回应机制的一个重要选项和普遍趋势。

为了整合形形色色的部门热线，21世纪以来，各地政府纷纷探索设立统一的“12345”政务热线。据不完全统计，当前，中国设立了“12345”政务热线的城市已经超过300个，统一的政务热线也成为中央政府力推的一项服务性政府建设举措。例如，2021年初，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》明确要求，加快推进除“110”“119”“120”“122”等紧急热线外的政务服务便民热线归并，2021年底前，各地区设立的政务服务便民热线以及国务院有关部门设立并在地方接听的政务服务便民热线实现一个号码服务，各地区归并后的热线统一为“12345政务服务便民热线”，语音呼叫号码为“12345”，提供“7×24小时”全天候人工服务。^⑥

政府回应性是一个较难量化的指标。GDP增长、财政税收变动等领域相对易量化、好观察、可排名，而政府回应性则是一个复杂、动态、双向的过程。但是，根据《上海市“12345”市民服务热线办理试行办法》和《上海市“962200”社区服务热线管理暂行办法》的要求，通过对“按时办结情况”“诉求答复情况”“诉求解决情况”及“市民满意度”等四个维度，我们可以较为准确地衡量政府回应性的程度、质量及其变化。因此，本文以上述四个维度作为依据，基于对上海12345市民热线的面上数据、上海市民政系统966200和12345民生热线大数据（2015—2017年），以及部分街道12345热线工单数据的分析，衡量统一的政务热线是否能够有效提升政府回应性。

第一，上海“12345”市民服务热线平台数据。根据上海市政府12345官方平台数据，当前“12345”热线数据平台日均全口径（含12345来电、网站PC端、手机客户端、微信公众号）诉求量大致在18000—25000件次，其中12345来电诉求占比约为90%。各区汇报的数据显示，2021年1—3季度，上海全市诉求按时办结率分别为99.96%、99.97%、99.65%。

　　上海市信访办Z表示：“12345市民热线从2012年10月8日试运行，至今共接听市民电话2800多万个，从一开始日均呼入2500个，到现在每天1.8万多个，去年疫情期间日均呼入量超2万个。从去年情况来看，12345的事项解决率达到80%，群众的满意度达到85%。”（访谈资料：20210307）

上述数据说明，12345市民热线工单量巨大，已经成为市民反映诉求的主渠道；而不论是接近100%的按时办结率，还是超过80%的事项解决率和85%的群众满意度，都说明政府回应性处于较高水平。

第二，上海市民政系统“966200”热线（2011—2017年）和“12345” 民生热线大数据（2015—2017年）。民政系统原有“966200”热线，2015年接入12345热线平台，两线并存。数据显示，七年间“966200”热线所有业务内容的优秀达标率整体呈现上升趋势，从2011年的69.1%到2012年的71.6%到2013年的79.25%直到2014年达到83.89%，并在接下来的三年间年持续维持在80%以上的优秀达标率。可见，“962200”热线服务的品质和能级整体上有显著提升并稳定保持在优秀水平。“12345”热线设立以后，民政事项年接话量从2015年的3242单增长到2017年的14617单；来电内容中，求助类来电共11355单，咨询类来电为8017单，投诉举报类来电总量为4577单，意见建议类来电量为698单。评估反馈结果显示，投诉举报类处理用时最长，平均用时13.4天；其次为求助类，平均处理用时10.2天；意见建议类和咨询类来电，分别平均处理用时9.4天和8.3天。市民满意率方面，2015—2017年间，所有业务内容的优秀达标率呈现整体上升趋势，分别为73.63%、78.47%、82.13%。^⑦上述数据是民政领域特定时段的全样本数据，可靠性相当高。这些数据同样说明，在政务热线作用下，政府回应水平和质量有显著提升。

第三，部分街道、居民区的“12345”原始工单数据。A街道12345工单（201808—202108）数据显示，三年来该街道共涉及工单10659件次。其中，显示为“已结案”状态的为10649件次，占比为99.9%；重复来电1289件次，占比12%，也就是说88%的事项可以一次办结，这说明办结率总体较高。群众满意度方面，来电人回访表示“满意”的为4769个，占比仅为44.7%。同全市面上数据和民政条线数据超85%的满意率相比，街道和居民区层面的工单，市民满意率不到45%，存在较大反差。经对工单具体诉求进行细部分析，可能原因在于，相当一部分反馈为“不满意”的诉求为物业管理问题或邻里矛盾，这类问题属社区治理事项，很难短期内一次性彻底化解。数据显示，在6634件“社会管理”类事项中，表示“不满意”的达到3547件次，占工单总量的33.3%。另外，有1457个来电未留下联系方式，故无法进行评价反馈，占比13.7%。也就是说，社区治理事项反馈为“不满意”的工单，以及未留联系方式无法反馈的工单，一共占比达到47%。可以推断，余下的工单中，涉及政府回应性的事项，满意率应不低于80%。

其他相关数据和文献也表明，统一的政务热线确实显著提高了政府回应性。如北京市“12345”热线数据表明，2019年全市各单位响应率均为100%，解决率从53.09%上升到74.96%，满意率从64.61%上升到87.26%。孟天广等人基于对北京市2017至2018年180余万条“12345”热线问政大数据的分析发现，“吹哨报到”改革显著缩短了政府回应时长。^⑧郑跃平等人发现，广州政务热线构建了从市民来电到问题解决再到回访市民的完整闭环，改善了问题的识别和解决，提升了公众诉求的回应效率和质量。^⑨

虽然有人认为，“回应”（responsiveness）和“责任”（responsiblilty）不同，责任体现为向上的，是对中央官员、选举性官员负责任，而回应则是向下的，是对顾客（公众）的责任。^⑩但我们认为，回应和责任不仅无法截然分开，而且任何回应都必然以一定的责任作为基础，没有责任制的回应性是不可思议的。如果没有责任制作为基础，政府的回应性就得不到保障；如果缺乏有效的回应机制，政府的责任性就无法真正转化为有效的公共服务，也就无法真正履行政府责任、提升公共服务水平。^⑪

西方政治理论认为，政府的回应性根源于选举之下的政治责任，赢得选票的压力促使政府致力于回应，或至少是平衡不同选民群体的诉求。在传统的政府治理模式中，官僚体系只知道为中央机构和上级服务。但是民主选举产生的政府则不一样，来自选民的压力会通过政治责任传导到政府体系之中^⑫；也就是说，“民主责任性”（Democratic Accountability）和“官僚回应性”（Bureaucratic Responsiveness）紧密相连，离开了民主责任，那么官僚的回应性无法得到保障。经验研究也表明，“选任官员”（elected officials）、公众和媒体、分散化决策，对于公共部门回应性有积极影响。^⑬循此逻辑，只知道“对上负责”的政府通常不具有积极回应公民诉求的充分动机，因而难以成为回应性政府。

但是，越来越多的经验表明，以选举为基础的政治责任不足以保证官僚体系的回应性。戴维·奥斯本认为，民主政府本义是为公民服务而存在的，但实际上大多数公共组织根本不知道谁是它们的顾客，因为民选官员最终是“受有组织的利益集团的驱使”^⑭。另一方面，官僚组织也不是简单遵循政治领导人的指示行事，而是具有强烈的“官僚自主性”，并“正在为自己的绩效而直接向公众负责”。^⑮实际上，民主控制和官僚自主性之间是存在内在张力的，如果遵循民主控制的逻辑，那么官僚自主性的逻辑就将失灵，反之亦然。而在一定的责任机制作用下，二者的矛盾则有可能得以协调，即通过一定的责任机制可以将民主控制、官僚自主性和政府回应连接起来。^⑯如罗姆泽克认为，公共组织中的责任关系包括四种不同的类型：等级责任、法律责任、政治责任和职业责任。等级责任主要依靠组织指令和监督来实现，法律责任主要强调对外在预期或绩效标准的服从，政治责任强调对外部团体期望的回应性，职业责任强调对专业技能的服从。^⑰而这四种责任类型，都有可能促成政府回应性的提升。因此，相比于简单强调基于选举的政治责任，我们“需要一种精心设计的责任结构以确保那些代表公众利益的人为了公民的利益能够付出最大努力”。^⑱

既然责任制构成回应性的基础，那么对于中国的回应性政府建设而言，核心问题就在于理清其责任制基础。经验表明，中国许多地方政府有着较高水平的回应性，但中国的地方政府并非以“争夺选票”的政治游戏作为其开展运作的底层逻辑。这种较高水平回应性背后的责任机理及实践机制是什么？

1. 社会资本与公共物品供给。“回应”涉及行政资源的分配和公共物品的供给，是需要成本的政府行为。Tsai, Lily基于对中国农村地区公共物品供给的研究提出，公共部门的回应性不一定同正式的责任机制有关，地方官员可能会因为一些非正式规则而履行他们的公共职责，其中“连带群体”（Solidary Groups）的水平同公共产品的供给之间存在正相关关系。^⑲

2. 压力型体制下的“纵向发包”和“横向竞争”。荣敬本等人提出，中国建立了一种上层向下层指派任务、规定指标、硬性考核，甚至对下层官僚进行“一票否决”式的“压力型体制”（The Pressure System）。^⑳周黎安则提出，通过行政发包、属地管理、财政分成、晋升竞争，中国构建了一套“纵向发包”和“横向竞争”相统一的“锦标赛体制”。^㉑“压力型体制”和“竞标赛体制”分别侧重于解释中国地方政府行为逻辑中的约束和激励机制，其共同点在于，都着眼于从中国政府的“层级结构”来探究地方政府的行动逻辑及其中的动力机制，反映了上级对于下级的“驱动”能力，及政治责任自上而下的传导过程。

3. 绩效考核下的上层“治官”与基层“治民”。曹正汉提出，中国的层级政府之间，存在上层“治官”，基层“治民”的职能分工。^㉒似乎可以认为，上层通过“治官”来促使基层“治民”，以此来推动官僚体系对社会诉求进行回应。基于此，王军洋认为，改革开放后四个方面的政治变化促成了非西方体制下的政府回应性，即意识形态的世俗化转向、执政党执政基础的扩大、地方官员绩效考核体制的变化以及层级制带来的圈层治理结构。特别是在后两种机制的作用下，上层通过绩效考核特别是“一票否决”等压力形式“治官”，强化基层政府在“治民”中的回应性。^㉓

4. 督办责任制下的激励与问责双重保障机制。陈水生提出，中国的政府运作模式开始从压力型体制向“督办责任体制转型”。^㉔督办责任体制的运作逻辑首先体现为上级权力对下级的压力传导；其次，通过目标管理加以落实，涉及总目标制定、目标分解、目标达成、目标控制和目标考核等一系列过程；再次，将政策决策与政策执行有机结合，强调高层的战略规划、中层的决策引导和基层的执行责任的有机统一；最后，构建激励与问责的双重保障机制，形成过程督办与结果奖惩相结合的全方位激励机制。

总体而言，现有研究普遍注意到，中国地方政府的回应性“生产”具有较为独特的内在机理与责任机制。基于此，在理论层面，形成了诸如“连带群体”“压力型体制”“行政发包制”“督办责任制”等具有相当强描述力和解释力的概念。然而，“连带群体”这样的社会资本虽然能够较好地解释以“熟人社会”为主的中国农村地区的公共物品供给水平的差异性；但是，对于以“陌生人社会”为主要形态的中国城市地区而言则并不具有很强的解释力。“压力型体制”和“锦标赛体制”是对于中国地方政府行为逻辑现象层面的准确概括；但尚未充分揭示“压力”和“竞赛”的本质属性及内在机理，且主要解释范畴在于“任务推进型”政府活动，即上级目标的“分解—落实”与“竞争—完成”过程；而日常行政中大量存在的“诉求回应型”活动需要新的解释资源，即“社会层面的诉求是如何转化为压力和竞争并促使地方政府进行回应的”这一问题需要得到更为贴切的解释。而“官民分治”和“督办责任制”可视为“压力型体制”的理论延伸，一定程度上解释了后者的政治基础和运行方式，但对于地方政府和基层官僚为何要积极回应公民的具体诉求尚不足以提供令人信服的解释。

从发生机制而言，基于民主控制的政治责任源自社会，而基于内部压力的等级、法律和职业责任则主要来自官僚体系自身。既有理论普遍倾向于从体制内部寻找支撑中国政府高水平回应性的责任机制，而很少主张驱动中国政府提升回应性的责任机制来源于社会。即中国地方政府回应性主要基于自上而下的责任，而非自下而上的责任；上级政府对下级政府的任务分派、督办问责，甚至对地方官员的“一票否决”等则是实现这种责任的具体支撑机制。自上而下的体制性责任确实构成我国地方政府行为逻辑的共性特征，政府的“任务推进型”和“诉求回应型”活动都遵循这一深层逻辑。问题在于，在“诉求回应型”活动中，基层官僚体系所要处理的乃是来自社会的“诉求”，而非来自上级的“任务”，促使他们积极回应社会诉求的动机何在呢？换言之，是何种责任机制在驱使他们积极回应社会诉求呢？市民通过政务热线所表达的诉求显然属于社会诉求，其回应过程就属于典型的“诉求型回应”。我们试图通过分析上海市政务热线的运行模式，总结其背后的责任机制，以寻找对于上述问题的答案。

当前，政务热线已经成为科层体制同社会互动的重要渠道和常规机制，“12345，有事找政府”在中国的一些城市中广为人知。那些自下而上的、由社会发起的诉求，在政府层面是为何以及如何得到积极回应的？我们通过对上海市政府“12345”市民服务热线的工作体系和运行机制进行结构化分析，并辅之以参与式观察和深度访谈，以揭示中国城市政府回应性建构的有效机制，并试图总结这种责任制内在属性。

“门难进，脸难看，事难办”一直是传统科层政府服务水准和回应性不足的生动写照。电信时代来临后，一些地方政府及其科层部门利用政务热线这种新的技术形式，试图通过直通式、非接触的诉求发起和信息沟通渠道打破这一困境。这些热线在政府服务中发挥了很大作用，但同时也存在热线太多、不便记忆、条块分割等问题。例如，上海市各级政府部门和区县为加强公共服务，先后设立各类非紧急类政务服务热线234条。

　　其实原来搞12345之前，上海每个区、街道和一些委办局也都有自己的热线，但那时候的热线是专有的，你找谁就打谁的热线电话。如果打电话给我，他反映的问题不是我的，那我就告诉他，你这个解决不了，然后你再去找其他部门吧，其他部门电话号码我也不知道，这样老百姓可能会在线上耗费很多时间。（访谈资料：20211215）

为解决上述问题，2012年10月8日，上海组建了统一的市民服务热线，2013年1月7日正式开通运行。市民服务热线对其他政务热线资源进行吸纳、整合，市民只需拨打一个号码“12345”即可链接政府各类服务，实现了“一门式”受理。其主要职责是综合受理和办理市民提出的各类政策和公共信息咨询、生产生活中遇到的非紧急类求助、涉及政府公共管理和公共服务的投诉请求，以及对本市经济发展、社会管理和城市建设等各方面的意见建议。市民服务热线实行“一号对外、集中受理、多线联动、分类处置、统一协调、限时办理”和“7×24小时”全天候接听的方式，实现了政务服务“一号通”。目前，除尚有12333人力资源和社会保障服务热线等数条接话量较大的热线未并入外，其他二百多条各类热线已经全部实现“一口受理”。如果说早期的部门化的政务热线，依然是科层体系以电信端口而分别对外，那么统一的市民服务热线就相当于一个综合前端，充当了上海市人民政府的“总门面”。

市民服务热线作为代表上海市政府的重要门户，本身只是一个工作平台，具体事项的处置落实依靠基层及政府各职能部门。平台功能的发挥，特别是政府快速响应、提高效能，取决于平台的协调能力。因此，上海建立了“领导小组全面统筹、市信访办牵头负责、市政府办公厅协调支撑、各相关部门联动响应”^㉕的高位协调热线平台和工作体系（见图1）。

图  1  平台体系

热线平台直属于上海市人民政府，由市政府市民服务热线领导小组直接领导，热线领导小组是热线工作的决策机构，组长为副市长，常务副组长为市政府副秘书长，市信访办主任、市监察局局长、市政府办公厅副主任、市编办副主任、市经信委副主任为副组长，成员单位40家。领导小组下设市民服务热线管理办公室，设置在市信访办内，负责热线日常管理，指导、协调、监督和考核各承办单位业务工作，兼领导小组办公室的职能。

各区县政府、市政府各部门以及提供公共服务的企事业单位等为热线承办单位，具体负责市民来电提出的各类诉求与事项的办理。市民服务热线作为市政府的公共服务窗口，直接对市长负责，而不是对职能部门的行政长官负责，其对政府各部门主管的热线具有监督职能。市民服务热线呼叫中心（政府外包给上海电信公司）为一级工作平台，负责市民电话的接听、记录、解答、受理、转交办、回访、系统开发、数据统计和话务员队伍管理等工作。平台现有350个语音受理席位、10个多媒体受理座席，700名话务人员，开展“7×24小时”全天候服务，平台接电能力日均超20000个。

热线平台的工作机制是围绕“工单”而设计、运转的。市民的诉求会被转化为“工单”，围绕“工单”的积极回应和高效处置，热线平台建立了受理、派单、限时办结、督办、回访、考核等工作机制。其工作模式是：市民遇到问题拨打12345市民热线；热线呼叫中心接听市民来电后予以登记、分类，形成“工单”；对于能够当场解答的咨询类事项，依托知识库直接解答；对于不能直接解答的，以及非紧急类投诉请求、意见建议，及时“派单”转交相关区、各部门办理答复。各区、各部门根据“工单”内容及时处置并回复市民，并将结果反馈热线管理办公室。热线管理办公室对“派单”事项进行跟踪督办，并回访来电市民。

目前，平台工作已建成全市网络，工作流程围绕“工单”形成闭环，指向具体问题的解决。其具体流程可以概括为：市民来电→前台登记→后台审核→派单交办→二级承办部门先行联系→按时办结→结果反馈市民及热线办→抽样回访→视情督办或发起回访复核→满意度测评→办结（见图2）。

图  2  工作机制

1. 多元诉求受理机制。市民服务热线除了电话、传真等受理渠道外，2015年6月30日开通热线网上和手机App受理平台，2016年10月8日推出微信公众号“上海‘12345’市民服务热线”，初步形成了电话、传真、官方网站和手机App等“四位一体”受理平台，为市民提供更多、更便捷的服务。2020年12月25日，“12345网上受理平台”纳入“随申办”App，并同“人民建议征集”“市委、市政府网上信访受理（投诉）中心”“人大代表建议和政协提案办理”等功能模块一起，共同构成市民诉求在线直通机制。12345市民热线还在“互动”专栏推出“随申拍”功能，市民遇到问题，可以通过手机拍照上传，直达热线平台，实现简单诉求“提速办理”。也就是说，“热线”只是一个统称，实际上它已经发展成为一个综合性的诉求发起平台，正在成为市民和市政府之间的新型一门式直通机制。

2. 限时办结工作机制。市民服务热线严格执行“1、5、15”办理时限标准。“1”是指市民服务热线的承办单位收到工单后应该在一个工作日内先行联系市民；“5”是指一般事项提倡在五个工作日内办结；“15”是指除法定程序规定以外，全部事项应在十五个工作日内办结。

　　热线平台工作人员W表示：“响应速度对于老百姓的感受非常重要，所以‘快速’是我们的一个基本要求。群众日常生活中水电煤气等基本生活保障的诉求，我们确保24小时之内就会反馈。投诉建议类工单，一个工作日之内承办单位要和来电人先取得联系，沟通相关的情况，一般事项我们要求5个工作日解决，复杂事项不超过15个工作日。”（访谈资料，20211215）

3. 督办协调机制。一是热线管理办公室督办工作机制。主要包括：督办催促机制，即对办理期限内的市民重复来电较多的事项，由热线话务员进行系统或者电话催办，要求承办单位及时按期办结；回访复核机制，即通过回访市民，发现承办单位未联系市民或办理不到位、对办理结果不满意的事项，由热线办派发《回访复核单》，要求承办单位在5个工作日内重新处理并反馈；协调督办机制，即上级部门及其领导交办批示事项、跨部门跨地区的、承办部门之间存在推诿扯皮现象、舆论媒体披露事项、办理结果不实以及重复10次以上等事项，列入协调督办工作范围。二是“三位一体”行政效能联合监督机制。承办单位在办理市民来电事项过程中存在推诿扯皮、不履行职责、虚报、瞒报问题，以及被热线办督办拒不改正且无正当理由等情形的，纳入市热线办、市政府督查室、市监察局“三位一体”的行政效能联合督办范围。市民服务热线管理办公室主要负责市政府工作要求、热线转交办事项以及跨部门、跨系统事项的办理、落实。市政府督查室主要负责领导交办、批示、市政府专题会议决定事项的办理、落实。市监察局主要负责办理热线来电事项中存在的推诿扯皮、敷衍塞责、不作为等行为的行政效能监察。三是报请市政府领导分级分工协调机制。针对监管部门职能交叉、监管边界模糊空白、缺少规范标准、牵头部门或职责难以明确以及热线办、“三位一体”督办难以解决的事项，由分管市领导协调或热线领导小组领导与分管市领导共同协调。

4. 评估反馈机制。为准确衡量市民对于责任部门处置的满意度，热线平台建立了回访评估工作机制，将“12345”热线事务的办理情况和公众满意度进行考核、排序。评估反馈机制是驱动基层官员重视“工单”处理和政府回应质量的重要因素。

　　我们每个礼拜都会收到12345反馈的短信，对大家的工作进行排名，每个月月度总结，还会对12345情况进行通报，谁也不想排在最后一名啊！（访谈资料，20211215）

绩效考核和满意度测评机制通过平台电话回访来电市民、市监察局专网考评或者市民对热线办理事项在网上进行评价等方式，对有关部门进行满意度测评。测评结果同领导干部的绩效直接挂钩。考评比重分别占市政府各委办局党政主要领导的绩效考核的10%，各区县党政主要领导的绩效考核的3%，对于各公用企事业单位，不采用考核方式，但会对满意度情况进行通报。各区热线办会还定期将本区各部门的“12345”绩效和满意度登报公告，接受市民监督。

早期的“市长热线”“领导留言板”等主要起着某种象征性、仪式性的功能。^㉖根本原因在于，政府虽然嫁接了某种新的技术触角，方便社会发起诉求；但是由于缺少严格的闭环工作流程以及正式责任机制的支撑，市民所提起的诉求往往得不到有效回应或只有相当少的一部分诉求得到选择性回应。而对于“12345”市民热线工作机制的结构化分析表明，它建构了较为完整的以“诉求—工单”为中心的流程闭环，和以“限时办结”“督办协调”“评估反馈”为支撑的责任机制。

上海“12345”市民热线的工作模式表明，科层部门对社会诉求的回应性具有独特的责任制基础和具体的实现机制。本文在既有理论资源的基础上，基于对上海“12345”市民服务热线制度设计的结构化分析提出，“指派责任制”是中国地方政府回应性生产的重要机制。

“治理”（Governance）被认为是一种同“政府”（Government）相对应的、自组织的组织间网络，罗兹（R. A. Rhodes）称之为“没有政府的统治”（Governance without Government）^㉗，强调在不同主体之间打破边界、拓展关系、增强互动。治理理论包含着元治理、治理制度和和治理行动三个层次。实践意义上的治理，特指治理行动，其目的在于“解决社会问题以及创造新的机遇”。围绕解决问题而开展治理，体现了事本主义的核心逻辑，正因如此，治理行动被认为是“第一层次的治理”。^㉘也就是说，不仅结构意义上的网络主义是理解治理的一个重要维度，以“解决问题”为导向的事本主义逻辑，同样构成治理理论和治理实践的核心特征。

“12345”市民热线工作机制就反映出典型的“事本主义”治理逻辑。在市民热线构架中，市民通过“12345”热线反映问题、提出诉求，每一个具有有效内容的热线诉求都将被转化为一张“工单”（Work Order）。代表上级政府的热线平台将工单发派至特定主体，并通过一系列责任机制确保工单得到回应和解决。也就是说，对工单的指派和督促落实，构成政务热线运行的核心机制。上级政府以“工单”为中心重新设计工作流程和权利义务关系的一系列制度机制和治理创新行动，为政府回应性的生成构建了一种新的责任形式−指派责任制。基于这一逻辑，我们认为，“指派责任制”（Dispatched Responsibility）是指上级政府通过“工单”指定责任主体、下派任务清单，并通过各种方式督促下级部门和官僚积极回应社会诉求的一种责任机制。

在规范意义上，政府回应性的责任制基础主要由两部分组成。一块是常规的“法定责任”（Statutory Responsibility），在传统科层体系中体现为由特定法律（如“三定”规定）所明确设定的部门职责。法定责任属强制性规定，义务机关对法律负责，依法行政即可正常满足职责要求。一块是法定责任之外由上级政府（部门）基于命令而产生的“指派责任”（Dispatched responsibilty）。虽然指派责任并非上级政府的意志行为，而同样需要以法定责任为基础，并符合相关制度的规范性要求。但由于法定责任通常存在模糊性、滞后性、被动性等特点，以至于难以满足现代治理对于高敏捷性和强回应性的要求，因此指派责任成为促进政府回应性的一个重要选项。指派责任制具有显著不同于法定责任制的逻辑基础和运行规则（见表1），对其进行清晰定性和准确理解，对于推动政府治理创新、提高政府回应性具有重要意义。

从压力来源和责任传导机制而言，“指派责任制”是以官僚体制的层级落差形成的内驱力为基础，通过自上而下“指派任务”流程施加的上级压力，解决自下而上“请求办理”流程的驱动力不足的问题。回应性政府的一个基本原则是政府对于社会诉求进行及时有效的回应，回应方式包括信息反馈、解决问题、提供公共物品等，最终使相对人对于政务服务满意度得到提高。但是，“诉求”在行政体系内部的不同流动方式，对于责任机制的要求存在巨大差异。以部门为中心的流程设计，表现为“诉求”自下而上的流动，在缺乏选举压力的情况下，这种方式很难有效驱动科层部门进行积极有效回应。而以问题为中心的流程设计，诉求则转化为“工单”并自上而下流动。上级政府通过“指派工单”进行任务分配，并运用一系列的督办问责机制促使下级部门“完成工单”，提高回应性。“指派责任制”使得原本公民对直接的责任部门提起诉求，转变为跨越科层对上级政府提起诉求；原本要求科层部门通过“对下负责”来提高回应性，转变为通过“对上负责”来提高回应性。

从承载内容和处置流程来说，指派责任制是以“工单”为中心，重塑问题与需求的发现、解决、评估、反馈流程，从而形成一种事本主义的治理逻辑。流程设计中心点的变化，本质上是责任性质及其实现机制的变化。工单由热线诉求转变而来，每一张工单都载明了具体的事项。因此工单具有“事项性”，是针对特定问题形成的明确政府回应责任的合法文件；这与以特定类别的抽象“事务”为基础的部门权责清单显著不同。工单一旦被指派，就具有了等级性和命令性，意味着上级政府向下级政府及其官僚部门分配行政责任、明确权利义务边界；且工单责任的履行不以单个部门为限，而是根据解决特定问题的实际需要对各有关部门进行重新定责。因此，指派工单具有重塑责任、再造流程的重要功能。

安东尼·唐斯指出，传统科层体制的组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱，且在不同行为之间进行协调的能力越差。增强科层体制的控制效能，应从“发布要求进行最小限度检查的命令”“创造用以发现下属行为的必要信息”“选取小部分命令进行检查”“运用反信息歪曲机制获得遵从”“设立独立的监控机构”“使用参谋人员协助控制直线人员”“任人唯亲、宗族意识以及其他基于忠诚的控制”等八个方面采取行动。^㉙以指派责任制为基础的政务热线是对传统科层体制运作模式的重要创新，在多个方面都体现了唐斯的上述建议。

1. 移除诉求门槛，信息发现最大化。诉求的发起和识别，是政府开展回应性行动的前提条件。在部门主义逻辑下，存在诉求渠道不清晰、不通畅、不丰富等问题。政务热线借助于一个相对独立的第三方−热线平台−来推动运转，新的工作平台和流程机制覆盖在既有的科层体制之上，依然通过既有科层体制落实回应任务和指派责任。政务热线为市民与政府建构起了制度化的链接与沟通渠道，让公众以“哨源”“考核者”与“回应对象”三重角色参与到社会治理中。^㉚其对于游戏规则最大的改变在于，诉求的发起和识别、任务的收集和分派、绩效的考察和评估、责任的确定和落实，都不是在原有科层制内部进行“流动”，而是通过热线平台在市民、责任部门和上级政府之间创造了“互动”，从而尽可能消除信息发现的壁垒。与此相应，零门槛的诉求发起机制也有可能导致基层官僚体系负担过重，并催生一些扭曲性的回应行为。如北京市丰台区新村街道平均每个工作日接诉76件，而街道行政加事业编在岗人员共计只有143人。在规模庞大的接诉量和多重严密的考核体系下，基层部门超负荷运转，在高强度“排名竞赛”下面临资源投入压力。^㉛

2. 增强任务刚性，命令信息精确化。在内容上，以“工单”形式来驱动科层组织运转，有助于尽量减少诉求信息向上传递时被遮蔽的可能性，以及命令信息向下传递时权威流失的可能性。在上传过程中，诉求是通过第三方平台直接收集的，而不通过科层部门本身加以记录，且运用录音等技术手段确保信息尽可能完整，从而避免因层层过滤带来的信息衰减。在下达过程中，相比于法定的部门职责，工单是目标分歧和自由裁量空间尽可能小而具体的任务责任表，有可能确保命令信息最小化，从而尽可能责任内容清晰明确，以增强任务刚性。在处置过程中，则由于设定了“1, 5, 15”的限时督办机制，以尽可能消除处置流程中的模糊性。总之，对于诉求信息的准确收集、命令信息的清晰下派、处置程序的严格约束，政务热线大大增强了政府回应的刚性要求。

3. 重塑工作流程，纵横协调趋优化。传统科层体制在回应社会诉求时，在纵向上存在督促困难，在横向上存在协调不力的问题。政务热线显然提供了一种跨越层级，将诉求精准“直达”上层的合法渠道，使得闹大的需求大大降低。而诉求的具体处置，可能往往涉及到条块和部门间协同。针对基层治理面临的“条块分割、各自为政”问题，政务热线改革致力于推进条块整合，提升统筹协调能力^㉝，通过党建引领、流程重塑、绩效考核和技术赋能等机制重塑科层“条块”关系，有助于形成新的基于民意回应的社会治理体系。^㉞其要义在于，政务热线是以“工单”而非“部门”为中心设计流程，通过“派单”确定责任主体和牵头部门，并运用“督办协调”机制增强科层部门之间的纵横协调能力。

4. 降低制度内卷，竞争激励科学化。同经济发展相比，公共服务的评价模糊性较强，因此容易催生一些程序性的欺瞒行为，以及表面上的创新竞争。而政务热线回访评估机制，通过相对独立的第三方平台对工单办理情况和诉求人满意度进行测评，打破了部门评估的“内循环”，能够较为客观准确地衡量回应质量；特别是“抓住了管干部这一核心”^㉟，通过挂牌督办、公开排名、绩效挂钩等方式，形成了自上而下的排名传递压力，促使官员真正将注意力集中在制度创新和高质量回应本身，从而降低了制度内卷化程度。由此形成的问责压力，无形之中也催生了区县之间和部门之间比学赶超的竞争氛围。^㊱

5. 创新责任机制，科层运转事本化。政府服务热线通过加强顶层设计与组织建设，完善标准化体系，理清部门责任界限，优化业务流程，引入多方参与等措施，有效推动了地方整体性政府管理创新。^㊴其本质，是政务热线推动科层主义治理走向事本主义治理；其根源，则是政务热线重塑了一种新的责任机制−指派责任制。职责法定被认为是现代官僚体制的核心特征之一。^㊵然而，科层体制的法定责任是基于部门主义的逻辑而设立的，职责和任务、激励与问责都是“围着部门转”。指派责任制则在不动摇科层制本体的情况下，创造了一种事本主义的治理新范式，使得科层部门“围着工单转”，使政府行动指向更好地解决具体问题，从而真正增强政府的回应性。来自上级清晰指派的“工单”，明确了命令信息的具体内容，尽可能消除了“避责”动机，压缩了“推诿”空间，有助于消除基层官僚因为责任机制和命令信息不清晰而带来的“不安全感”。^㊶指派责任制通过工单自上而下的流转，改变了任务和压力的传导方向，既有助于降低科层部门的“回应惰性”，也使下级部门和官员调集行政资源用于回应解决特定事项得到了合法的“授权”背书。最终，在不改变科层制底座的基础上，基于政务热线形成的指派责任制重塑了事本主义的治理逻辑。

政府回应性是现代治理理念和目标的重要维度，也是政治民主性的基本支撑和保障机制。而责任机制则是政治民主、政府回应和群众满意度之间重要的扭结机制。欧美国家试图通过“选票”来构建回应性政府的责任制基础，这是在政治民主和政府回应之间建立联系的一种重要制度创新。很显然，中国政府的强回应性不是建立在选票基础上的，但这并不意味着中国政府不能基于一定的责任机制获得较高水平的回应性。对中国地方政府的政务热线工作模式的结构化分析表明，其背后蕴藏着一种新型责任机制−指派责任制。某种程度上，同指派责任制类似，在中国治理实践中被熟练运用的领导小组责任制、运动式治理机制责任制等均体现了某种“向上负责”的逻辑。但是，指派责任制同法定责任制，及所谓“领导小组”“运动式治理”等其他形式中的责任制依然存在着不容忽视的本质区别。因为指派责任制的逻辑起点是社会个体可以无差别、无障碍地向政府提出诉求，由市级政府主导的第三方技术平台进行诉求收集，并以工单周转的形式推动处置流程，最终落实为科层体系对个体问题的解决与回应。这是一种基于新技术平台、正式制度设计和法律文件的非人格化、正式责任机制，同“领导小组”“运动式治理”等其他形式中的那种非正式的、人格化的运作模式和责任机制是完全不同的。

基于指派责任制的事本主义治理逻辑的诞生，本质上是公共行政伦理和政府治理创新中的技术化转向共同作用的结果。虽然公共价值和职业伦理对官员的行动也有着重要的影响，但总体而言官僚体制的运转是高度理性化的，其决策和行动的出发点通常倾向于对己有利。因此，单纯的伦理变迁很难真正促动官僚体系运行模式的根本性变革。同时，由于官僚组织的产出通常难以直接衡量，官员的绩效很大程度上取决于上级的评价。这决定来自上级的驱动和压力是促使基层官僚提高回应性的理性动机。如果我们接受上述前提，就不难得出如下结论：在条件允许的前提下，我们应当尽可能设计符合官僚体制理性的工作流程和责任机制，最好能够以上级“看得到”“管得到”的方式驱动下级去回应社会诉求，实现公共服务的目的。现代行政伦理越来越强调政府的回应性水平，而随着技术工具的引入，我们则有了更多的实际选项来构建符合官僚制理性的责任机制，以真正提高政府的回应性。在这里，技术不仅深刻影响政治的生态和权力的运作方式，并在一定程度上改变国家与社会的关系。^㊷

而在更加本质的意义上，政务热线之所以能够起到增强政府回应性的治理效能，根本原因在于，指派责任制自上而下的压力传导方式和以工单为中心的运作流程，在不打破原有科层体制构架的基础上，突破了部门主义运行逻辑，完成了流程再造与责任重构，形塑了一种新的事本主义治理逻辑，从而推动政府回应性提升。无论是上海的市民热线、北京的“接诉即办”，还是美国的“311”政务热线等，都有着类似的基本框架和责任制基础。政务热线存在的意义，不仅在于它提供了公民与政府之间更加便捷的信息沟通渠道，更重要的一点在于它创造并应用了一种新的责任机制，进而改造了官僚体系的运行逻辑。对“12345”市民热线的结构化分析表明，这是一种建立在电信技术基础上，以“工单”为核心的“指派责任制”，这种责任制具有增强政府回应性和民主性的重要功能。它利用了信息技术的最新进展，提供了一种在“层级式政府”的宏观结构和官僚制理性基础上构建回应性政府的可行机制与路径。正是基于指派责任制，政务热线将传统官僚体制“以部门为中心”的法定责任和自下而上的任务流转机制，转变为“以工单为中心”的指派责任和自上而下的问题解决机制。在新的责任机制中，无论是信息交互、问题处置，还是部门协同、监督问责，都是围绕着“工单”而设计并展开的。由于每一张工单都对应着一个具体的问题，而这里的“问题”实际上就是老百姓提起的诉求，因此政务热线就通过“以工单为中心”这一责任机制和处置逻辑，将“以人民为中心”这一政治伦理和公共服务价值，从应然状态转化为实然状态，并且使得回应性政府的建设具备了坚实的理性主义基础。

当然，不同的政务热线之间，在微观机制层面也存在诸多的差别。例如，美国“311”政务热线侧重于信息服务沟通功能，对官僚体系本身的运行触动较少，注重运用智能化方式进行信息识别、归类、分析和处理；其生效主要依靠法律责任和“市长运作办公室”等领导力支撑。^㊸而中国的“12345”政务热线更加偏重于优化政务服务、解决公民的实际诉求，无论是上海的限时办结机制，还是北京的“三率”考核、四级响应机制，都更加深入地改变了行政部门原先的运行规则；其生效也更多依靠层级政府“督办问责”“通报批评”等体制性压力，和“党管干部”“竞争排名”等政治性压力。

而且，政务热线作为全口径的诉求收集—回应系统，其承载能力也是有边界的。对于上海这样的超大城市而言，日均超2万件次的接话能力应对日常治理的需求是可以满足的。但在非常态治理情况下，比如新冠肺炎疫情防控期间，市民诉求量激增，仍然可能远远超出它的承载极限。基于指派责任制构建起来的以工单为中心的事本主义治理所表达的是一种现代回应性政府的“理想型”（ideal type）。因此，它的“现实版”（practical type）必然受到诸多实际条件的制约，例如热线平台是否有足够的运行能力，基层官僚体系是否有足够的接单处置能力等。上海市民热线的运行效率，很大程度上得益于21世纪以来上海通过基层治理体系现代化改革所获得的条线资源力量下沉、社区工作者职业化、扎实的网格化系统等支撑保障条件。如果缺乏这些基础支撑能力，则指派责任制有可能难以落实落地。另外，以工单为中心的事本主义治理模式在运行过程中也有可能产生新的问题。例如，诉求发起壁垒完全移除后，往往导致诉求爆棚，从而容易引发行政负荷过载，基层压力过大；基层政府基于压力传导而产生的民粹式回应，也容易过度消耗有限的行政资源；实践中，也存在部分群体滥用投诉权力，部分群体被动沉默，信息系统内“声音的失衡”造成新的相对剥夺。由脱离具体业务的第三方平台自上而下进行派单，存在一定的盲目性，可能造成基层处置的时候无所适从，也一定程度上疏离了基层官僚同人民群众的直接联系，强化科层部门的被动性，甚至为了提高排名，催生了有意敷衍、程序性欺瞒等行为。对于这些问题，值得另外撰文加以专门研究。