学术月刊

2021年是人类社会历史上具有重大意义的年份：中国共产党建党百年，全面建成小康社会和美好生活需要满足开局之年，中国现代社会福利制度建设新时代元年，中国“社会福利共识”社会建构和现代社会主义福利国家目标，首次成为国家治理议程中最重要战略议题。社会福利共识是现代社会福利制度建设的前提。社会福利共识由“社会、福利、社会福利、共识”四个概念组成，内涵外延丰富多彩。共识含义是指一个群体所有成员对某类事物一致同意的一种观念或想法。群体、所有成员、一致同意、观念或想法是共识概念四个构成要素，反映共识概念内涵外延和基本特征。换言之，社会福利共识是指在某个特定社会时空处境下，该国执政党、政治精英或党派团体对于如何发展本国社会福利制度所达成的一致性意见或想法。简言之，如何构建中国社会福利共识，创建现代福利国家制度成为国家目标。

总体来说，社会福利共识的本质属性是“社会政治共识”。社会福利共识形成机制主要是国家治理目标与功能、国家具有强制性的政治权力、现代政府职能角色、国家与社会关系，以及公民政治权利、公民民事权利、公民社会权利等诸多社会政治性原则、机制和制度原理。纵观人类社会发展历史，如何统治、管控、管理、治理社会，成为统治者和国家最重要任务。国家治理社会手段主要是两大类，一是镇压、强制和管控性权力，二是关怀、保护性福利。传统国家性质和社会性质是传统的、封建性的，而且以强权暴力、镇压、压迫、剥削为主。^②英国工业化革命以来，城市化、经济市场化、殖民侵略和各类战争，给现代社会“制造”大量社会问题，愚昧无知、失业、贫困、工伤、伤残、老年、污染、犯罪等严重威胁社会秩序。这是现代、开放、多元、自由和高风险资本主义社会普遍建立社会福利制度的社会性原理。^③简言之，“社会福利共识”社会建构过程和现代社会福利制度形成机制本质是社会政治建构。

欧洲社会福利共识、“福利国家”范式和现代社会福利制度是现代国家发展历史性产物。长期以来，学界和政界关于界定、区分国家性质与政府职能的标准多种多样，学科色彩浓厚。如从政治学尤其是民主政治角度看，国家性质可以区分为君主专制、开明专制和民主政治。从宪法和法学角度看，可以区分为君主立宪制或民主立宪制，法治国家与专制威权国家等。从财政税收角度看，分为18世纪西班牙财政军事国家，税收国家、预算国家、财政国家。^④从社会政策和社会福利制度角度看，可分为剩余国家、自由放任国家和社会服务国家等。^⑤显而易见，这种学科性、割裂式、局部性、阶段性和非总体性社会制度的划分标准缺陷明显。有鉴于此，本文主要从整个国家和总体政府，从政府职能角色和财政支出优先领域等角度，重点对18世纪以来欧洲现代民族主权国家性质和政府职能主要类型予以“理想类型”划分。

纵观人类社会历史，古希腊、罗马和中国春秋战国时期，曾流行“城邦国家或城市国家”。古希腊最著名政治学家亚里士多德认为，人类本性是一种政治动物。国家是公民的联合团体。政治理想或理想国家是至善和幸福生活。理想城邦国家的人口、疆域、民族赋性和社会结构。政治团体在于实现善业，国家以最高的善为目的。国家主要职责是为人民或公民谋福利。^⑥欧洲中世纪主导的政教合一的基督教神权国家，中国封建社会流行的封建王朝与封建国家。历史学家和政治学家认为12—18世纪欧洲逐渐形成现代民族国家，民族国家特征是主权国家。现代国家社会性基础是民族。主权是现代国家的历史产物。主权分为个人主权和国家主权。^⑦现代民族—主权国家是现代社会政治生活共同体最主要形式。现代国家主体部分是政府机构。

18世纪以来，欧美先后经历民族国家、经济国家、自由主义国家、社会改革与社会进步国家、军事与社会服务国家、福利国家和超越主权国家的区域福利国家等多种国家范式，清晰反映现代政治体制、国家发展目标、政府职责、财政支出重点和社会福利制度时代主题。1789年法国大革命拉开资产阶级自由主义、议会民主和现代民族国家政治建设的历史序幕。1800—1850年时，欧洲国家在威斯特伐利亚体系基础上形成多元化、区域化的国际秩序。^⑧欧洲各国地理疆域版图范围基本确定，民族国家的主权国家色彩日益浓厚。自由主义经济国家或自由放任型自由主义经济国家，既是自由主义经济鼎盛，又是此时最鲜明时代特征。^⑨1850—1913年是欧洲秩序最祥和、经济最繁荣时期，德国、意大利统一和日本明治维新改革，为第一次世界大战爆发埋下制度风险因素。马克思主义流行、社会改革与社会进步运动，尤其是德国1883年创立社会保险制度，实现社会救济向社会保险战略升级，意义重大深远。^⑩更为重要的是，19世纪后半期，德国工业革命、公民普选权、政党形成和干预型国家形成，国家社会化与社会国家化，公法和行政法发展，瓦格纳社会政策财政学，社会民主主义和战争干预主义等思想，共同推动德国型社会法体系与社会化福利国家制度发展，影响深远。^⑪

1914年爆发的第一次世界大战彻底改变欧洲和世界历史发展进程，彻底改变垄断资本主义社会政治哲学与国家理论，国家观与社会观，彻底改变自由主义国家性质、目标与方向，国家与全民生活质量，国家与市场，经济政策与社会政策之间关系，具有划时代历史意义。这意味1914—1945年间欧洲和世界历史进入崭新发展阶段，最先进国家性质是社会服务国家。英国是“社会服务国家”典型代表。社会服务是个含有特定涵义的现代核心概念与理论体系。按照英国著名学者Hall的界定，英国社会服务体系主要包括满足基本需要、个人社会服务、儿童和少年社会服务、老人和残障人、社区服务五大领域。其中“满足基本需要”部分又细分为贫困家庭救助、社会保险、社会援助、医疗和国家健康服务四个亚服务体系，实际上首次建构现代社会服务体系：即现代社会福利制度框架的范围内容。^⑫

1945年二战结束尤其是1948年英国工党政府宣布建成世界上第一个“福利国家”制度，标志欧美和世界进入标准或经典福利国家制度范式时代，具有划时代和里程碑性历史意义。文献回顾发现，英文福利国家概念1941年最早出现在威廉·天普（William Temple）所著《公民与教徒》一书中。1942年贝弗里奇报告引用此概念，而且他更加喜欢“社会服务国家”。1948年英国工党政府宣布建立世界首个“福利国家”，“创造”英国式社会福利国家制度。^⑬总体来说，福利国家概念反映国家性质、国家目的、政府职能角色定位和国家福利范围内容。一是福利国家理念与制度范式是个历史发展阶段产物；二是福利国家制度是政治建构产物；三是福利国家是社会服务国家的最高发展阶段；四是福利国家是西方社会普遍选择的国家类型；五是福利国家制度是国民和公民的政治权利、民事权利、社会权利，是政府职责和福利义务；六是福利国家职责是政府回应满足每个国民和公民的基本需要、最低收入所得、营养、健康、住房、教育和社会救助服务，福利国家制度的基本原则是全民性或普惠性福利；七是福利国家制度是以现代市场经济体制为基础的，本质上是国家对自由市场经济规制干预；八是福利国家理论基础是凯恩斯国家干预理论，因此是凯恩斯福利国家或制度型福利国家；九是福利国家形成机制是市场力量、社会问题、组织力量、社会需要和国家政治的共同结果；十是福利国家制度主体部分是国家福利，市场福利、职业福利、家庭福利和非正式福利为辅；十一是福利国家提供强制性、全民普惠性和无差别社会福利，属“法定福利”（statutory）^⑭；十二是福利国家制度以现代公共与社会福利财政制度为基础的，体现国家福利责任承担。^⑮需要指出的是，1948年以后，几乎所有欧洲国家，加上加拿大、新西兰、澳大利亚和日本政府，都纷纷仿效英国福利国家范式，先后正式宣布建成本国版福利国家或福利社会。简言之，福利国家是现代国家政治性质和政治文明的最高层次，是现代社会制度发展的大趋势。

1970年代所谓“福利国家危机”和“国家的财政危机”至今，在经济全球化的背景下，欧洲国家原来以民族主权国家为基础的福利国家制度范式，在欧盟地域范围内已经战略升级为“准、半主权型社会福利国家”（semi-sovereign welfare state），“国家间”（inter-）福利国家，“跨国家”（trans-）的福利国家，或“超国家”（supra-national）的社会福利国家制度模式。^⑯而且目前这种超国家和“区域性或地区性”社会福利国家制度仍然处于快速发展过程之中。简言之，社会福利国家是现代市场经济和现代开放多元民主高风险社会发展的大趋势。

社会福利共识建构过程本质上是个政治建构过程，反映政治领袖与知识精英对国家性质和政府职责角色地位作用认知状况，反映政治判断力、国家治理体系和治理能力现代化的水平。政治哲学理论主体和主题是政治价值观念，如公正、自由、民主、权利、权力、国家福利等。20世纪末期以来，从社会政治化和政治社会化，尤其是国家社会化与社会国家化的角度看，社会正义与社会福利权利理论，民主理论，女权主义政治理论，后现代主义理论，新社会运动与公民社会，自由主义与社群主义六种理论，是当今世界最新的一般性政治理论体系。^⑰更为重要的是，中外历史经验说明：价值观念、思想认识、理论基础、理论视角和理论取向，决定人们价值判断、政治立场、社会态度、社会选择和行为模式，是政治建构中最重要因素。

社会福利共识建构面临的首要基础理论与政策问题是，谁是社会福利共识建构的主体？理论上说，社会福利共识应是全社会所有社会成员有关全民性、普惠性社会福利一致性意见。但是，在真实政治生活世界和现实社会环境中，由于个人背景、家庭环境、生活经历、社会阶级阶层、社会身份角色地位、职业岗位和收入水平，及政治态度和党派参与状况千差万别，要实现或达成全民关于发展社会福利制度的一致性意见或“全民性社会性共识”是不可能的。在政治日益国家化、科层化与国际化背景中，大众政治态度、期望对政治决策影响越来越小。^⑱这意味社会福利共识建构基本是一种政治建构过程，是特定社会时空处境下执政党与在野党，议会中多数派与少数派，参议院与众议院，不同政党，不同利益集团，政治家与知识精英等权力群体间达成的一种暂时性和有条件政治契约，或政治协议，或政治认同，或政治原则。^⑲换言之，社会福利共识本质是国家政治过程和治理过程中政治利益和公共舆论政治互动产物。这意味社会福利共识本质属性是国家的政治建构，社会福利共识建构主体是执政者与政治家。

最为重要的是，国民大众和全体公民通常以间接客观、价值观念、社会态度、社会选择、行为模式和生活方式等途径，主要通过政治选举、新闻媒体、公共舆论、社会组织、利益表达、社会运动、暴力抗争和社会需要等方式，实际上最终决定和深刻影响国家的政治决策，成为政治决策、外交政策、法制建设、立法司法行政、政府行政和政府职能的社会决定因素。在现代社会政治生活中，无论是民主制、代议制，还是共和制、威权制，无论是道德型领袖，还是政治型领袖，变革型领袖（含知识型、改革型、革命型、英雄型、意识形态型、变革型），还是交易性领袖（含舆论型、群体型、政党型、立法型和行政型领袖），其核心的领导能力是对社会发展状况，主要是价值观、社会目标、社会需要、政府职能和发展规律等进行政治性判断。如果不回应社会需要，不与集体目的、社会福利和美好生活相联系，政治领袖将一事无成。^⑳

解放思想，更新观念，深刻理解和全面贯彻新发展理念，彻底消除对社会福利理念误读、误解、误用、偏见、消极否定和刻板印象，重构社会福利积极性、建设性和工具性制度形象，这是构建社会福利共识，破除传统思想观念、澄清社会福利理念和理论误区的思想理论前提。从把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局角度看，中国政界与学界当务之急是：如何将习近平新时代中国特色社会主义思想体系与社会福利共识建构，美好生活需要满足，中国现代社会主义福利国家制度建设，全面建设社会主义现代化国家战略目标有机结合起来。因为全民性社会福利制度是人类社会创造“最正义的制度”，是现代社会发展的普遍规律。^㉑

总体来说，目前中国社会福利共识建构面临政治哲学与政治理论，社会福利理念与社会福利理论体系，政治哲学与社会福利理论相结合产生的社会福利国家制度建设三类理论问题。习近平新时代中国特色社会主义思想体系，实际上就是新时代中国特色社会主义政治哲学与政治发展理论，全面系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义，怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大历史课题，极大丰富、发展和完善社会主义制度理论体系。这意味中国社会福利共识建构面临最大思想理论障碍是：社会福利理念与社会福利理论体系。什么是社会福利、社会福利制度与社会福利国家？什么是中国特色社会主义社会福利国家？社会保障与社会福利概念之间本质区别是什么？这些问题是最关键、最基础的理论问题。^㉒中国近现代社会福利制度百多年历史发展研究发现，社会福利概念内涵外延与社会认知状况，尤其是政界与学界对社会福利态度、倾向和社会形象在当代中国社会发生U型历史性转变。1949年前国民政府初步建立社会福利制度框架，社会福利态度和形象基本是建设性的。^㉓1958年以来，由于极左思潮影响和文化大革命浩劫，社会福利态度、形象发生根本性逆转：社会福利是花钱、消极、负面、破坏性的，社会福利制度等同资本主义社会制度专利。^㉔1978年尤其是2012年十八大以来，“健康、福祉”首次成为国家话语和社会制度建设目标。“福祉”（wellbeing）是福利最高层次，常译为幸福，为人民谋幸福、为民族谋复兴是党的宗旨。习近平新时代“美好生活需要满足式”中国现代社会主义福利理论体系与制度范式应运而生。简言之，现代广义、积极、建设性、全民性、普惠性和美好生活式社会福利理念成为时代主题。

中国社会福利共识建构需要回答的基础思想理论问题是，为什么现代社会需要建立社会福利国家制度？为何中国现代社会主义国家亟需建立社会福利国家制度？现代社会建立社会福利国家制度的政治经济逻辑、社会文化逻辑和现代社会福利制度基本原则和原理是什么？文献回顾发现，国内外政界与学界对社会福利制度历史发展原因和规律问题已有大量研究。西方学者对社会福利国家起源、发展动因和发展理论研究始于1950年代福利国家制度实践。

1957年沙维尔（J. Saville）从社会福利制度史角度提出福利国家是三个因素互动社会结果。一是劳工阶级反抗剥削。二是工业资本主义的必要性。三是资产阶级认识到政治安定成本。1960年代，英国社会福利哲学鼻祖和社会福利国家理论奠基人蒂特马斯创立社会福利哲学。他从社会公正、自由、平等、民主、国家福利责任、公民权利、财税福利和制度福利等角度，从社会变迁与社会成本、自由放任与耻辱烙印、社会服务与国家福利责任，社会政策与社会福利制度等角度，首次从现代政治哲学、社会福利哲学、社会政策与社会福利，阐述社会福利国家制度发展现代政治逻辑与社会逻辑，奠定1940—1970年代英国福利国家理论基础。^㉕1973年英国学者卡利尔和肯达尔（carrier & kendall）首次提出福利国家发展综合性理论。他们认为解释社会福利国家发展的理论可以分为普遍性心理力量，包括道德和理性决定论；非社会因素的技术决定论；社会建构理论，包括功能论、资本主义社会论和政治建构理论；他们主张现象学的观点理论，标志社会福利国家发展理论建构进入综合性与制度化阶段。^㉖

1970年代以来，有关社会福利国家历史起源、发展动因和福利制度功能作用影响的理论解释，更加全面、系统、深刻、多元化、理论化和理论体系化，更多侧重发展规律的阐述。1973年首版，2009年第五版的著名英国社会福利国家制度历史著作以英国模式为典型个案，对于为何现代、开放、多元、民主社会必须发展现代社会福利制度，英国存在八种理论解释。一是辉格党人（Whig：自由党前身）社会福利制度史解释模式，核心主张是支持“进步和改革”。二是实用主义福利制度史模式，实用主义观点类似德国兰克历史学派，肯定现存社会政策。三是科层制理论，主题是政府职能与行政管理，尤其是社会福利政策规划、制定和实施过程。四是意识形态或理念观念视角，主张价值观、态度、伦理道德和意识形态发挥决定性作用。如自由放任与国家干预，资本主义与社会主义，反集体主义，费边社会主义和马克思主义等。五是共谋或阴谋论，该派主张社会福利国家制度是服务或从属于某些强制性社会和政治目标。六是资本主义理论，主体是福柯对资本主义权力关系和深层次结构性矛盾的结构主义批判。七是民主政治理论，主题是福利制度是对工人阶级和全体公民民主消费者需求的基本回应。八是最新的、自由主义与计划经济体制相结合、混合型经济的社会福利制度史理论解释模式。这种理论认为资本主义社会主体是自由主义市场经济，社会主义制度主体是计划经济体系。经过两次世界大战，1929年经济大萧条和1970年代世界经济危机，形成混合型经济的福利制度。^㉗简言之，以英国和欧洲福利国家制度范式历史经验为基础理论建构揭示客观性和普遍性规律。

英国学者福利国家制度发展八种理论解释在欧美国家具有广泛、典型代表性和普遍意义。1974年美国著名首版《社会福利政策导论》作者认为，关于社会福利国家制度发展理论多种多样，一是选举式民主政治与经济繁荣理论，核心观点是普遍和全民性政治选举权发展为社会福利制度发展奠定思想、政治、社会基础。政府目标是为全体人民利益和需要服务的。二是英国T. H. 马歇尔1949年首次提出“公民权利理论”。他将公民权利区分为政治权利、民事权利和社会权利三类。政治权利主体是选举和被选举权。民事权利主体是经济福利权利。社会权利主体是享受国家福利和救助保护社会福利权利，为福利国家提供政治和宪法基础。三是工业化社会需要和技术决定论。该理论认为，工业化社会创造对社会福利制度社会需要。技术决定论者认为，在市场经济体系中，受过良好教育和身心健康劳动者是经济发展的前提。现代社会发展规律趋势是，无论政治意识形态，均会走向自由市场与国家控制相结合趋同。需要指出的是，美国几乎是欧美国家中唯一非福利国家资本主义社会，美国“例外论”显著。四是社会计划和资本主义国家福利是资本主义缓解阶级冲突和保护统治阶级利益社会机制。福利国家制度是资本主义的“女仆和福利警察”，社会救助和德国俾斯麦社会保险是典型。^㉘简言之，马歇尔公民权利理论最具政治理论高度，公民基本权利奠定宪法福利学的宪法基础。

总体来说，有关社会福利国家制度发展理论解释和理论创新基本局限欧美国家智识范围，尤其是原创性、基础性和制度性理论视角，反映欧美福利国家制度建设的先驱性和开创性。如，1994年中国台湾社会政策学者林万亿从福利国家历史比较研究角度，全面、系统归纳、梳理、总结欧美学者关于社会福利国家发展的六种理论模式，反映作者较为深厚的理论功底。一是1960年代盛行工业主义逻辑理论，主题是社会结构功能变迁与社会福利国家制度回应。二是新马克思主义的资本主义国家论，主题是资本主义国家与社会福利国家矛盾和共存共生。三是文化决定论，或道德决定论，国家价值说，主题是新教伦理、价值观和道德决定性影响。四是扩散模型与世界政体观，主题是福利国家制度与社会政策的层级性和水平性政策扩散。五是民主政治模式，主题是简单民主模式、大众抗争模式和社会民主模式与福利国家关系。六是国家中心论，国家既是研究对象，又是理论主体，国家性质、目的、动机、国家自主性，尤其是国家主体和中心性，国家结构与社会结构互动关系，政府职能与国家角色等主题。^㉙简言之，全球社会福利国家制度研究最新国际发展趋势是：国家和制度处于研究中心位置。

1995年以色列希伯来大学社会工作系著名社会福利教授马卡罗对人类社会发展社会福利制度的动因做了全面、系统、理论和历史分析，极大深化社会福利国家制度范式理论研究。他认为社会福利性质是国家干预。社会福利制度范围不断扩大，主体是公共性社会福利服务。社会福利制度主要功能是满足“中性”人类需要与社会需要。社会需要具有普遍性与客观性。人类社会发展社会福利最原始、最深层次和最基本动机是社会性互助。家庭是人类社会历史最久、最重要和最基本社会福利机制。亲属、家庭、朋友和志愿是非正式服务。宗教是中世纪、近现代社会发展社会福利的首个重要社会动机，尤其是基督教和制度化慈善。伴随民族主权国家发展，为避免社会动乱、政治对立、社会冲突、社会革命，维护社会秩序，政治首次成为近现代社会发展社会福利的重要动因。政治和国家性动因范围广泛，内容繁多。工业革命以来，城市化、市场化和商品经济发展，促使经济成为社会福利制度的重要动因。市场经济带来的社会问题与社会成本、经济生产效率和经济消费影响，共同促进福利的发展。最后是各式各样的主义或思想，是人类社会发展福利制度无形的精神力量。这些主义主要包括年龄歧视、种族主义、性别取向、仇恨和排外等。这些各种动机是相互并存和相互交织在一起的，在不同社会背景下产生不同互动模式。^㉚简言之，人类社会发展现代社会福利国家制度最深层次动机是社会互助共济和社会团结目标。

1990年代末期，欧美学者关于现代社会发展社会福利国家制度原因的理论认识形成一定程度趋同趋势和理论共识，理论关注对象和主体由政治国家，经由市场经济因素与总体性社会，变为微观、具体和鲜活的公民个人，客观化、普遍性、全民性、社会化、中性化、生活化和制度化工具的个人需要和社会需要理论模式日趋流行，成为最具理论解释力的理论。这种理论视角代表作是美国著名社会福利学家怀特科和费德里科著作，反映全球性理论共识。他们认为，无论是资本主义社会，还是社会主义社会，所有的现代社会都需要社会福利制度。人类社会生活中每个人和社会都有需要。每个个体的个人需要组成全社会共同的社会需要。需要是指人类生存、幸福、充实所必需的物质、心理、经济、文化及社会方面要求。人类具有某些客观性和普遍性的共同需要，这是人类社会发展和文化交流的社会共同基础。人类需要体系主要分为基本需要、中间需要和社会需要三类。身心健康和自主需要是目标。人类需要结构体系是随人类社会发展状况不断发展变化的，总体趋势是范围扩大，水平提高。个人需要贯穿个人从摇篮到墓地的全生命周期，社会需要同样贯穿现代社会发展各个阶段。社会福利国家制度的基本功能和政府基本职责就是及时回应和有效满足不断变化社会需要。世界上不同社会制度安排国家，其社会福利制度安排各具特色，反映各国福利制度文化。^㉛简言之，人类需要和社会需要满足理论是社会适用范围最广，且最具社会制度意义的理论。

当代英国学者关于社会福利国家制度发展最新理论模式是“以人群需要”，而非“以公民个人需要”为基础多样化和竞争性社会福利理论流派，反映社会福利制度文明多样化状况。英国权威社会政策专家们认为，当今世界盛行的社会福利国家制度发展理论流派主要有七，一是新自由主义，二是保守主义，三是社会民主主义，四是社会主义视角，五是女性主义视角，六是社会运动，七是后现代主义视角，基本涵盖世界所有国家各种类型社会福利制度。^㉜简言之，当代社会福利国家制度发展动因呈现鲜明普遍性、多元化和民族主权国家化趋势。

综观前述，1950年代以来，关于社会福利国家制度理论发展的研究模式发生重大变化。首先，1950—1960年代福利国家制度发展动因的政治逻辑、阶级斗争与政治对立色彩浓厚，政治哲学、国家本位、国家干预、政治中心、社会控制是时代主题，理论范围和视野均有限。其次，1970年代既是福利国家制度重大历史转型期，又是重构二代新型社会福利共识阶段。政界与学界对社会福利国家制度发展动因理论研究日趋综合化、系统化、多元化和制度化。国家本位与国家中心理论取向转向社会本位与社会中心，尤其是国家与社会互动关系主题。再次，20世纪90年代以来，国家主体与国家中心，国家与社会关系，尤其是客观化、普遍性、全民性、社会化、中性化、生活化和制度化工具的公民人群需要与社会需要满足成主流。

如何建立健全中国现代社会主义福利国家，将全面建设社会主义现代化国家与建立健全中国现代社会主义福利国家制度有机结合起来，这既是新时代中国现代社会主义制度建设战略目标，又是全面建设社会主义现代化国家制度顶层设计与国家治理体系现代化主要途径。在回答什么是，为什么亟需建立健全中国现代社会主义福利国家制度问题后，如何建设和制度建设路径问题应运而生，成为国家治理体系与治理能力现代化关键环节与最佳的观察视角。2020年10月29日通过的《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，具有划时代和里程碑意义。《公报》首次明确提出：“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长美好生活需要为根本目的”，“美好生活需要满足”首次成为党和国家发展最高目标和社会发展根本目的，意义深远。^㉝前述文献回顾与福利国家制度发展动因理论研究综述发现，人类需要与社会需要满足理论，实际就是现代性、客观化、普遍性、全民性、社会化、中性化、生活化和制度化工具性质社会福利国家制度发展动因的最佳理论解释体系，普遍适用全人类和各种社会制度民族国家。这意味十九大报告描绘的“美好生活需要”状态历史性和革命性变为“美好生活需要满足”。中国现代社会主义“美好生活需要满足”新时代，中国现代社会主义福利国家制度建设新时代来临，说明中国现代社会福利制度建设目标成为全面建设社会主义现代化国家、美好生活需要满足和中华民族伟大复兴“中国梦”的共同目标和最高目标，理论政策、制度意义深远。

总体来说，如何建立健全中国现代社会主义福利国家制度的制度建设路径，基本上分为政治哲学、社会福利哲学与社会主义核心价值观研究，努力提高政治感悟力、政治判断力和政治执行力，实施中国现代社会主义法治国家、法治政府、法治社会与法治中国建设方略，加强中国现代社会主义社会福利国家制度战略规划和制度框架设计，深化现代社会福利理念、社会福利国家与社会福利制度基础理论政策研究，加强现代社会福利制度结构、功能、层次、地位、作用、角色和影响的综合性制度研究，确定十四五、2035年和2050年不同历史发展阶段社会福利制度建设优先领域和战略重点，大力培养个性化、专业化、多学科、复合型和高质量的社会服务专业人才队伍，努力构建中国现代公共财政和社会福利财政制度体系，加快政府职能转变与深化社会福利行政管理体制改革，加强社会福利理论、社会福利立法、社会福利财政、社会福利行政管理、社会福利制度和福利国家制度的国际交流合作与比较研究，共计11种制度建设路径，全面覆盖政治哲学与价值观，提高政治判断力，法治国家建设，健全现代社会福利财政制度，加快政府职能转变，推进“大部制”改革等制度建设所有领域。简言之，中国特色社会主义福利国家制度建设目标明确，蓝图宏伟，时间表与路线图清晰。

第一，深化中国政治哲学、社会哲学、社会福利哲学与社会主义核心价值观研究，高举社会公平正义大旗，明确政治公正、司法公正、社会公正、健康公正、教育公正、平等机会，弘扬社会主义价值观，发扬社会主义、集体主义和自由平等、博爱精神，反对利己主义。^㉞简言之，政治哲学质量决定社会哲学与社会福利哲学质量。价值观质量决定社会制度质量。

第二，党、国家、各级政府领导干部必须增强政治意识，善于从政治上看问题，善于把握政治大局，不断提高政治判断力，政治领悟力，政治敏感性和政治执行力，始终坚守为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命。中国共产党领导人民治国理政最重要的政治经验就是：坚持正确政治方向，保持党的政治本色，始终沿着中国特色社会主义道路前进。当前，中国改革发展与社会主义制度建设进入深水区和攻坚期，面临国内外疫情风险仍未消除，世界经济陷入低谷，国内发展任务繁重，现代化建设时不我待，“四风”问题病根未除等严峻挑战。社会矛盾越尖锐，社会冲突越强烈，社会不稳定因素越多，发展面临困难越多，越需要以国家政治安全为大、以人民为重、以坚持和发展中国特色社会主义为本，不断增强科学把握形势变化、精准识别现象本质、清醒明辨行为是非、有效抵御社会风险挑战能力。^㉟

第三，大力推进社会主义法治国家、法治政府与法治社会建设，健全社会福利法律制度。改革开放以来，中国建立以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法共七个法律部门法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规三个层次法律规范构成中国特色社会主义法律体系，社会主义法治国家建设进入实质阶段。^㊱2020年12月7日，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》。2021年中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，法治国家、法治政府与法治社会一体化程度显著提高，中国现代社会主义法律体系不断完善，社会领域社会福利立法成主题。^㊲简言之，法治国家建设是目标，法治政府建设是手段，法治社会和社会福利法治建设是基础。

第四，大力加强中国现代社会主义社会福利国家制度建设战略规划和制度框架设计研究。从制度社会学理论角度看，一种社会制度的建设过程通常可以划分为战略规划与顶层设计、创立、实施、运行、评估反馈与改革调整、行政管理，以及优化定型或是停止废除多个阶段。这其中战略规划和制度框架设计质量最为重要，因为战略规划和制度框架设计是源头设计，实际是以特定社会处境下拟建社会制度政策目标、基本原理和基本原则为基础理论设计。^㊳简言之，社会制度战略规划和制度框架理论设计质量，决定整个社会制度结构功能总体质量。

第五，坚持税收取之于民、用之于民和税收法定原则，努力构建中国特色现代公共财政和社会福利财政制度，由“税收国家”，经过“预算国家、财政国家”，最后实现“社会福利国家”制度建设宏观战略目标，为国家治理体系和社会福利福利国家制度奠定现代财政基础。目前，在国家财政、政府财政、公共财政和社会福利财政体系中，最薄弱部分是健康与社会福利服务财政。福利服务的财政对象主要是儿童、残疾人、老年人、贫困人员和弱势群体。^㊴简言之，“健康中国和福利中国”制度建设目标需要以健康财政和社会福利财政制度为基础。

第六，加快政府职能转变，建设现代社会服务型政府，深化社会福利行政管理体制改革，持续不断努力推进大部制改革，提高国家治理体系和法治政府社会治理效能，改善政府质量。改革开放以来，中国已进行多次政府机构改革，取得显著成效。但政府机构改革仍任重道远。根据福利制度发展普遍规律，健康福利一体化程度最高，组建“健康福利部”条件成熟。^㊵

习近平新时代中国特色社会主义思想体系，创造中国社会福利哲学与社会福利理论体系，习近平新时代“美好生活需要满足”社会主义制度，创造中国化社会主义福利国家制度范式，极大丰富、发展现代政治责任、现代社会福利国家制度范式和现代国家治理体系理论内涵。文献回顾发现，20世纪以来，世界先后出现资本主义与军国主义混合，福利资本主义两大类资本主义福利国家制度范式。前者主要指德意日法西斯和希特勒纳粹“国家社会主义福利制度”，意大利法西斯式福利国家制度，以及日本军国主义和军事侵略扩张型福利国家制度。如日本军国主义式国家福利制度建立包括社会救助、社会福利服务、儿童福利、军人福利和家庭福利等为主要内容《社会事业法》和军国主义福利国家制度模式，福利制度成为工具。^㊶简言之，德、意、日法西斯、军国主义和资本主义混杂的福利国家是极端异化的福利制度。

20世纪发达资本主义社会社会福利国家制度是当代福利资本主义社会国家的主流模式。总体来说，工业革命尤其是19世纪以来，自由放任型资本主义国家扮演的“守夜人”和“最后出场者”，并制定法律、维护资本主义社会秩序和议会民主式法治国家，图谋军事扩张，为维护统治阶级利益进行的阶级剥削、武装镇压、政治迫害和军事杀戮等反动性功能角色。当代最著名福利资本主义国家制度研究发现，国家历史特征在福利国家制度形成过程中发挥决定性作用。政治阶级联盟对各种社会福利国家变体最具决定性作用。广义性福利国家制度需要政治经济学视角，就业、工资、宏观经济和国家社会再分配等是福利国家有机组成部分。资本主义福利国家理论基础是凯恩斯主义和公共经济学理论，国家、市场与社会高度一体化。从概念化、理论化、比较研究和社会学化角度看，18个发达国家福利资本主义国家类型，分为自由型（美国、加拿大和澳大利亚为代表）、保守型（奥地利、法国、德国和意大利为代表）和社会民主（丹麦、瑞典、芬兰等北欧五国为代表）三个亚类，成为福利国家类型学经典。^㊷简言之，社会福利国家是当代资本主义社会和国家基本属性，反映客观性、普遍性发展规律。

福利资本主义社会福利国家制度具有三个共同制度基础，市场主体的劳动就业市场，社会主体的法治化社会与社会福利法律制度，国家主体的民主政治国家与社会福利财政制度。中外历史经验证明：市场不是单纯、自由经济机制。市场是国家、市场、社会互动政治产物。以劳动就业为主体市场福利是公民身份、社会关系、社会参与和社会福利制度基础部分。^㊸欧洲民族主权国家形成后，18—19世纪欧洲普遍确立议会民主政治制度和法治国家理念，实现由以国家法、宪法、行政法为主的公法向私法和社会法，由形式化法治国家向实质性法治国家，由自由法治国家向社会法治国家的历史转变，社会政策、社会立法和社会法成主体。^㊹更重要的是，基于国家社会化与社会国家化国家法理念，德国创造德国版的社会政策、社会立法和社会法体系。社会政策实质是社会福利政策，社会立法实质是社会福利立法，社会法体系实质是社会福利国家法制，反映法治国家、法治政府和法治社会建设普遍、客观规律。^㊺最为重要的是，民族主权国家形成后，欧洲国家经过税收国家、预算国家、公共财政国家和20世纪社会福利财政国家制度，通过财政预算资金为主社会再分配建立福利国家制度。^㊻

习近平新时代中国特色社会主义思想体系，尤其是新时代“美好生活需要满足式”中国现代社会主义福利国家制度，首次创造世界上第三种社会福利国家理论体系和社会制度范式：中国现代社会主义福利国家制度，打破世界上以往只有资本主义社会福利国家的制度限制，极大丰富、发展人类社会政治文明、法治国家、公共财政国家和现代社会福利国家制度理论，既具有非常重要的现代民族国家意义、现实理论政策制度意义，又具有举足轻重的全球性意义。与欧美现代社会福利制度框架相似，中国现代社会主义社会福利制度框架包含社会救助、社会保险、社会福利服务、义务教育、住房和家庭服务、医疗健康服务，共计六个亚福利体系。而且中国社会福利制度结构变迁与客观发展规律基本上与欧美社会福利制度变迁趋同一致。例如社会福利制度重点由“社会救助”上升为“社会保险”，由以经济收入为主“社会保障”（社会救助与社会保险组合体）战略升级为以个性化、专业化和服务为主“社会服务体系”。^㊼简言之，习近平新时代“美好生活需要满足式”社会主义福利国家制度是重大制度创新。

更重要的是，新时代“美好生活需要满足式”现代社会主义福利国家制度实践，创造中国化、现代化和社会主义社会福利理论体系，极大丰富发展了现代福利国家理论体系。作为世界上人口最多的人口大国，作为社会经济发展水平相对较低和“非典型工业化”国家，新时代中国脱贫攻坚取得全面胜利，贫困人口生活水平显著提升，贫困地区落后面貌根本改变，脱贫群众精神风貌焕然一新，妇女、儿童、老人和残疾人等特殊困难群体生存发展权利有效保障，贫困地区基层治理能力显著提升。新时代的精准扶贫方略和中国化扶贫理论：精准识别、建档立卡，解决“扶持谁”的问题。加强领导、建强队伍，解决“谁来扶”的问题。区分类别、靶向实施，解决“怎么扶”的问题。严格标准、有序退出，解决“如何退”的问题。跟踪监测、防止返贫，解决“如何稳”的问题，将“以人民为中心”的执政理念、公民权利和政府福利责任承担有机结合起来，创造人类减贫的中国模式和国际最佳实践。^㊽2021年中国全面建成小康社会，实现首个百年目标，开启全面建设中国现代化国家新征程。简言之，中国现代社会主义福利国家理论体系和福利国家制度实践是人类政治文明中国智慧。

最为重要的是，新时代“美好生活需要满足式”中国现代社会主义福利国家制度实践，回答、解决了社会福利共识建构和中国现代社会主义福利国家制度建设中一系列基础理论问题。例如什么是社会福利与社会福利国家？社会保障与社会福利概念之间的本质区别是什么？什么是中国现代社会主义社会福利国家？为什么中国亟需建立健全中国化现代社会主义福利国家？中国是否已经具备了建立健全中国化现代社会主义福利国家制度的主、客观条件？中国应不应该走向社会福利国家？假如中国不该走向中国现代社会主义社会福利国家制度，什么性质国家将是社会福利国家的最佳替代物？中国应该建立健全一种什么样的社会主义社会福利国家？如何在新时代和全民美好生活需要满足宏观制度背景下，建构中国现代社会主义社会福利国家？谁是新时代中国现代社会主义福利国家与福利社会建设的责任主体？如何妥善处理社会福利国家制度范式建设过程中客观性、普遍性与特殊性发展规律间关系？简言之，中国现代社会主义和“美好生活需要满足式”福利国家创造社会主义福利国家制度范式。

2021年是全面建成小康社会、美好生活需要满足和全面建设社会主义现代化国家开局之年，拉开中国社会现代化历史序幕，标志中国现代社会结构与社会制度框架基本上形成。现代社会结构基本特征多种多样，既有积极性和建设性层面，如开放、多元、自由、民主，又有社会变迁速度快、社会不确定性显著、社会不稳定性较强和社会风险性较高等消极特点。这种高风险性既体现为政治风险、经济风险、社会风险和文化风险，又表现国家治理风险。而且在经济全球化处境下，高风险社会既是民族主权国家风险，又是全球性风险社会。^㊾与此同时，民族主权国家试图从立宪主义、法治国家、民主政治、公民权利、税收预算国家和社会福利国家制度建设等政治、社会角度，应对现代高风险、高不确定性、高不稳定性，试图解决错综复杂和形形色色的社会问题，满足全体公民不断增长物质和社会文化生活需要。这种解决社会问题，维持社会秩序，促进社会投资，改善全体公民生活质量，预防社会风险，回应和满足不断变迁社会需要最佳社会制度模式，是现代社会福利与社会福利国家制度。^㊿这意味凡是走上社会现代化之路的国家，都会根据国情选择发展某种形式的社会福利制度。现代社会福利制度是现代社会治理客观性、普遍性社会需要，是中立性和制度性的工具。⁽⁵¹⁾德国著名政治家施米特认为，国家内政中立化概念具有否定性和肯定性两种含义，主题是工具性国家观意义上的中立，国家意志方面机会平等意义上的中立，平等意义上的中立。现代社会显著特点是中立化和非政治化，超越意识形态和社会制度性质社会福利制度是典型。⁽⁵²⁾这意味着像市场经济和民主政治不是资本主义国家的专利一样，社会福利国家制度也具有普遍性。简言之，高风险的现代社会结构和追求美好生活的人类需要均需要现代社会福利国家制度。社会主义集体主义本质，社会政策、社会互助社会团结、社会融合、美好生活需要满足目标，是中国社会福利共识建构，中国现代社会主义社会福利国家制度建设的政治逻辑和社会基础。最为重要的是，社会主义制度远比资本主义制度具有更大的政治优势、道德优势和社会优势。

改革开放尤其是十八大以来，中国特色现代社会主义制度建设取得世人瞩目的辉煌成就，“改革开放”社会主义转变为“市场社会主义”，“市场社会主义”转变为“和谐社会主义”，“和谐社会主义”转变为“社会主义民主政治和社会主义法治社会”，“社会主义民主政治和法治社会”转变为“美好生活需要满足小康社会”，中国社会发展特征发生根本性和全面性变化。中国社会发展的特征由改革开放前单纯政治性、革命性和集体主义性质，转变为开放社会主义、改革社会主义、以人民为中心的社会主义、市场社会主义、民主社会主义、美好生活需要满足式福利社会主义和走向现代化社会主义。这意味着中国现代社会主义发展特征由一维变成多维，现代—市场—民主—福利社会主义目标清晰，指明现代社会主义福利国家制度建设的方向。⁽⁵³⁾最为重要的是，在快速政治、经济、社会、文化全球化和构建人类命运共同体的国际环境下，中国现代社会主义福利国家制度与资本主义福利国家制度处于日益明显的福利制度竞赛之中。国家安全、政治安全、经济安全、社会安全、文化安全和制度性安全是前提、条件和基础，全体公民美好生活需要满足，尤其是全民性、普惠性和福利性社会生活质量是目标和宗旨。