乡镇一级政府作为国家行政体系的末梢，其财政基础自创设之初就具有明显的“不完全财政”特征。财政收入能力与支出责任之间持续性、制度性的失衡导致基层政府不断寻求突破预算约束、进行制度创新。在项目制与专项债制度的背景下，基层政府通过创设乡属国有企业实现了预算约束软化。乡镇政府将乡属国有企业塑造为承接专项债资金与项目的法定主体，利用乡属国企的双重属性延续行政主导的资源分配逻辑，通过项目包装、资源转换、政策负担承接方式实现自身财政资源配置灵活性的生产。这种“行政借道企业”的机制是基层政府在新的约束条件下对“不完全财政”的回应，呈现了预算约束软化的一种新形态，但是这也导致了地方债增长及债务风险积累等隐性后果。